营商环境之于企业就如同水之于鱼，一个良好的营商环境对企业发展的重要性不言而喻。优化营商环境也因此成了地方政府发展经济的必修课。在近年来全球经济发展趋缓，企业投资活力降低，地方发展模式持续转换升级的背景下，优质企业和重点项目愈发成为地方政府拉动经济增长、转变发展方式、实现产业转型升级的关键抓手。自2022年底新冠疫情影响逐渐消退开始，各地政府就悄然打响招商引资的暗战。

在今年的“招商大战”中，各地政府可谓八仙过海各显神通：包机出海抢订单、多频次召开地方项目投资推介会，召开地方招商大会、拜访行业龙头企业等等，招商手段五花八门、层出不穷。一些城市的党政“一把手”更是亲自出面，讲战略、谈合作、打营商环境的包票，自上而下地抓起了招商引资工作。

然而我们也看到，在地方政府排山倒海的招商攻势下，受当地经济发展市场环境、人文环境、政务环境以及经济发展形势周期性调整、企业战略投资计划调整的多重因素下，真实的招商效果不尽人意，签约量高，落地的少。

在经济发展形势及企业自身原因等外部因素外，“引力光环”相对不足的二三四线城市和经济功能区需意识到推动经济发展并不仅在于直接投资、招商引资，更为重要的任务是优化营商环境，练好吸引企业与人才的“内功”。

市场主体究竟欢迎什么样的营商环境？

企业服务的重点与边界点在于哪里？

……

针对目前地方营商环境优化存在的堵点和难点，儒余股份将从洞察企业需求、明确管理方职能、案例与创新方法三方面出发，论述地方如何使营商环境优化真正提升市场主体的获得感与认同感，从而有效赋能地方招商引资及产业发展。

一、企业角度勤思虑，调查研究要明确靶向

营商环境是指市场主体在全生命周期中所遭遇的政务、市场、法治、人文等外部影响因素和条件的总和，其建设与优化同地方产业的发展潜力和经济发展水平息息相关。近年来随着各地区“招商大战”的升级，营商环境的优化成为“兵家必争之地”。儒余股份认为，只有在对地方产业发展现状、企业实际需求深入调查研究之后，才能有针对性地、高效地进行政策制定与实施。

（一）设身处地，推己及人，立足市场主体需求开展营商环境优化与评估

营商环境是高度定制化的，不同产业、不同阶段的企业均对营商环境有不同需求。不同产业的所需要的营商环境侧重点有所不同。例如，出口导向型企业更看重在海关报关、出口退税、展览业、涉外法律纠纷解决等方面的服务内容及便利度；数据中心更需要广大的土地和廉价的电力资源，因此倾向于落位在西部地区。不同发展阶段的企业所需的营商环境也有不同之处。例如，处于快速发展期的企业更需要注册登记等政府手续流程审批的便利快捷，以及人才政策、金融、商务关系等要素资源的供给；处于成熟期的企业则更青睐营商环境的稳定性、营商政策的连续性，以及对企业反馈问题处理的及时性。

单一重复的营商环境评价机制难以命中企业痛点，易造成资源浪费、效率降低，在企业的“引”“留”上效果有限。当前我国地方政府大多仿照先进地区制定本地区的营商政策，缺乏对企业需求的深入洞察，制定出来的政策千篇一律，难以体现区域特色，这一方面加重了企业筛选适合自身的落位区域的难度，另一方面也使得地方要素资源难以精准给到需要的企业，就算引入了企业，在缺乏要素的持续支撑下，总有一天会“一走了之”。而目前的营商环境评价也多以政府供给侧为主，从企业需求角度进行评价的不多，使不少营商环境评价和排名结果同市场主体的真实感受相去甚远，难以客观反映营商环境的实际情况和现实问题，并对政府部门造成误导。

以市场主体需求为锚，规划制定营商环境政策是实现政府供给和企业需求精准匹配的必由之路。

（二）深入企业，对比行业，从全局角度了解企业需求

习近平总书记强调：“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权”。2023年3月，中共中央办公厅印发了《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，提出把调查研究看作是制定政策和执行决策的前提条件，要在全党大兴调查研究之风，转变工作作风、密切联系群众、提高履职本领、强化责任担当以应对新时代新征程前进路上的风浪考验、有效推进中国式现代化。

传统的调研方法与分析手段无法获得对企业发展需求的切实理解。地方主管部门通常以调研问卷、企业走访等方式对企业生产经营情况及所需要素资源进行了解访谈，调研手段相对单一，分析角度相对孤立，数据资料分析不够深入，更多是停留在对企业发展表面问题的剖析，缺乏对所获资料从细分行业发展规律的宏观维度以及区域产业链供应链协同的中微观维度进行剖析，导致调研的深度及效果不能完整地达到预期要求。

在大兴调查研究之风背景下，我们认为要准确落实调查研究的目的，深入了解市场需求和企业情况，从而制定更科学合理的发展战略和政策。为此我们认为，做好调查研究，一方面要以多维度的调研方式确保发展信息完整准确，角度全面客观，要结合大数据筛选整理、问卷调研、企业主访谈、专家座谈会多种调研方式，建立起全面、多维、可靠的信息库，对标对表进行专业、系统的分析。

另一方面，调查研究要立足对产业整体的深入洞察，确保所获认知符合产业发展规律与趋势，符合企业经营实际。要从区域产业体系格局和专项产业发展的两大维度出发，前者是在明确区域产业发展整体战略的基础上，理清产业发展次序，掌握产业发展所处的梯队及所处产业生态圈位置，后者则是聚焦关联企业所处的具体产业发展的分析，掌握产业发展规律，聚焦解决专项产业发展面临的关键问题，解决如产业垂直协同以及供应链协同等问题，将地方企业发展与产业发展更好地绑定起来。

相关调查研究工作的开展不仅需要政府相关部门积极立项，主动推进，更可以从地方发展的实际需求出发，有针对性地选择第三方调研机构，让第三方充分发挥好自身的业务专业能力，精准赋能地方开展调查工作，推动市场主体的激发发展活力，为政府决策提供更强有力的支撑。

（三）总结共性问题，发现个性问题，让策略路径更精准

不同经营维度、不同经营情况下的企业对于具体问题解决方式的需求路径也有所不同。对此，儒余股份认为，需要对市场主体进一步划分以明确需求，对症下药。在产业实践中，我们认为基于对细分行业发展的基本认知，对地方主要的市场主体按需求可以划分为以下三类企业：

①业务发展处于上升期，因为缺乏要素支撑可能会被挖走或新增产线迁出的企业——怎么留

对于业务规模进入快速扩张期的制造类企业，如果其土地、用工、能耗等配套需求无法得到满足，那么可能会被其他地区的营商政策所吸引，新增产线不再选择落位当地。

需要通过摸排调研明确企业所需要素的种类、规模、供应时间和供应方式，以及供应条件，对于产线发展条件及业务方向符合地方产业发展导向的企业，评估研判满足企业需求的配套类型和方案可行性，以期留住相关优质企业在地方长效发展。

②业务发展处于低谷，发展陷入经营危机的企业——怎么救

以Biotech企业为例（研发是此类企业的生命线，需要持续研发投入和外部资金支撑），指研发投入出现持续大幅下跌、研发管线进度长久停滞甚至数量不断削减、企业所募得资金额度及达成战略投资与合作协议的数量大幅减少的企业。

需要通过企业摸排调研，精准了解企业当下发展面临的具体问题，是否存在现金流困难、是否存在人才流失问题、是否面临科研资源缺失问题等，并精准施策，帮助企业获得当下亟需的要素支撑以实现运营恢复好转。

③业务发展不温不火，成长遇到瓶颈的企业——怎么推

指营收、利润等主要经营指标增速及技术及产品研发的进度长期低于或持平行业平均水平，发展遇到瓶颈的企业。

需要通过摸排调研洞悉企业发展陷入停滞的具体原因，明确可能缺失的支撑要素，助力企业在做大“规模”、创造“标准”、引领“创新”等方面作出突破

通过对于以上三类企业的调查研究，将不同企业的信息反馈整理划分为以下两个维度，具体策略路径的谋划可以从这两个维度具体开展，既实现企业营商环境通盘的考量，又实现具体问题的击破。

A. 企业共性需求

在调查研究中汇总整理出的共性的问题，如缺乏土地要素、行政审批效率、人才配套、科研配套等，以此作为区域营商环境提升优化的主要发力点。

B. 企业个性需求

针对企业的个性需求，主要聚焦地方龙头企业和本土明星企业，在调研建立“一企一档”的基础上，针对其发展运营中遇到的具体问题实行“一企一策”。

二、找准“店小二”角色定位，避免服务缺位越位

近两年，各地政府都把发扬“店小二”精神看作是提升营商环境的重要法宝，在提升服务精神、强化服务意识中加大对有为政府的建设力度。然而，我们也发现，即使在营商环境不断加强的今天，仍然存在一些地方政府因为行政权力边界不清晰和企业服务模式滞后等问题，在一定程度上影响企业发展，需要引起重视。

在打造营商环境层面上的“有为政府”时，目前地方政府既不能围绕企业需求提供大包大揽的服务，也不能存有“无为而治”的心态，我们认为地方政府需要做到“因势利导、无事不扰、精准分配、持续服务”四个方面：

①因势利导

以顺应、支持企业依据市场走势自发创新创造。企业家是经济活动的重要主体，企业家精神是改革创新、推动经济增长的重要因素。日前出台的《促进民营经济发展壮大的意见》也指出要“引导民营经济人士弘扬企业家精神”。在公司过往项目调研中发现，在对市场热点、行业动向等方面的追踪上，企业总是走在政府前面。我们认为，政府更应该发挥其统揽资源、协调各方的优势，顺水推舟推动企业的自主创新和市场拓展行动。例如从调研中我们了解到，2022年以来，外需走弱、订单不足成为不少外贸企业面临的一大难题，有的企业在2022年中便出海抢订单。对此多地政府在下半年来便着力组织当地外贸企业包机出国，将企业孤立的自发行为转变为有组织的集体行动，双方共同促进了外贸活动的恢复繁荣。

②无事不扰

适当减少企业调研次数，提高调研质量，不干扰企业的正常经营秩序，确保企业经营活力得到最大发挥。招商“内卷”时代到来，一些地方政府为了吸引企业投资，利用商会、行业协会等各类社会组织本地企业参与招商推广活动，这虽然是一件共赢的好事，但各机关单位在招商绩效重压下，以调研、参与活动等名义不断“叨扰”企业，使企业疲于应对，在一定程度上干扰了企业的正常生产经营。我们作为第三方调研机构，就曾多次遇到问及企业家还需要政府哪些支持时，对方给出“希望领导少来公司调研”的回答，政府调研工作的目的产生了本末倒置的效果。我们认为，地方政府仍需多与企业换位思考，明确自身的权责界线，提高调研效率，确保企业日常生产经营活动高效有序。

③精准分配

在精准识别企业需求的基础上，对不同企业按需提供精细化的营商服务支持，提升资源要素利用率。当前地方政府在要素资源分配的精准性和公平性上仍有待提升，资源易向大企业、国央企倾斜，导致资源分配效率降低。部分地方政府出于对“产业龙头”“大项目”的崇拜，对投资较高、规模较大的产业链龙头企业往往会大开绿灯，在资金、用地、能耗指标等要素上给予很大倾斜，使得中小企业难以获得足够资源投资兴业，实际上阻碍了有潜力的中小企业在本地发展壮大。而以人工智能、电子商务等新经济新业态兴起的民营企业经济贡献程度不断提升，识别培养本地有实力、有潜力的民营中小企业愈发成为地方发展经济的新抓手。我们认为，地方政府有必要建立一套机制以精准识别优质市场主体，并推动要素资源的按需精准分配，让要素资源真正汇聚到需要的市场主体手中。

④持续服务

对企业提供全生命周期、稳定高质量的服务。在招商引资的过程中，因为政府部门受绩效考评等因素影响，对“增量”往往更加重视，因此企业刚投资时，往往会得到更优质且全面的服务。然而，在企业确定入驻或入驻较长年限后，应由政府提供的服务与保障容易缺位。政府在后期行政服务、公共服务等方面的工作不到位是企业出现信访行为或缩减产线的重要原因之一。企业在落位时可能因担心本地政府提供企业服务的稳定度而另寻他人。我们认为，地方政府在提供企业服务时要有当下及长远意识，不能为了短期效益给企业“画饼”，需要保证企业长久服务的稳定性，提高政府的公信力。

三、探索提升营商环境案例和创新方法

基于地方发展实际情况和产业规划实际需求，多地都创新推出了优化营商环境的创新做法，针对企业从落地到发展的全流程、全生命周期的需求进行精准帮扶，也给其他地方政府与产业园区提供可借鉴的经验。本章将探索分析地方在优化营商环境、精准赋能企业的创新举措，为进一步的营商环境建设提供案例借鉴。值得注意的是，营商环境往往与地方资源禀赋、发展阶段、产业定位有关，需要在对产业环境进行全面、客观地评估之后因地制宜借鉴经验。

（一）构建产业垂直、供应协同链，畅通企业运营循环路径

在当今产业发展日趋融合、产业主体日趋多元化的大背景下，越来越多的地区开始重视产业集群的发展和创新生态的孵化，而这都需要地方政府把准实际产业发展脉络，有针对性开展产业链优化和上下游招引活动。我们认为，在优化营商环境这个大命题下，地方有意识地培育集聚型产业，推动供应链协同，是擦亮地方营商环境的第一步。

为了打通产业垂直链、供应协同链，地方首先要明确融通产业生态的价值，推动链中企业携手发展。融通产业生态指的是通过招商引资、投资孵化、资源流通、人才转移等形式构建产业发展生态圈，实现在“链主”企业带动下，中小型企业的协同成长，是产业集群培育的重要形式。市场典型案例有浙江嘉善通过龙头企业富通集团，引来上下游共18家公司，成功构建光通信领域产业链；深圳推出“联合竞买”模式，吸引产业上下游企业集体入驻等。在产业生态融通的过程中，通过大带小、旧带新，实现地方产业的链式发展，同时激发产业创新创造活力。

同时要更主动地将地方“产业+市场+资源+应用场景”的信息进行梳理公告，多元化企业信息获取渠道，增强地方吸引力。以构建产业垂直链和供应协同链为目标，梳理整合区域资源开发利用、要素供给、公共产品和服务等信息以及产业规划和政策支持内容，集中发布各个端点产业发展机遇和产业发展目标，让有意投资的企业能快速接收完整全面的信息，对地方产业规划有更深入的认识，方便企业有针对性地进行产业投资。

地方产业链垂直度及供应链协同度越高，产业集聚效益也就越显著，也就有更多的企业愿意来本地投资，最终形成一个正向循环。因此，为了更好地优化营商环境，打造地方产业名片，需要政府牢记“以产招商”的核心思维，促进地方产业整体性发展。

（二）服务围着企业转，构建全周期服务链

营商环境优化实际上就是建立以企业发展为导向的生态系统，需要政府不断提升服务质量，让经营主体能切身感受到自身的需求得到了关注，自身困难得到了解决，自身发展得到了重视，从而给企业的生根落户，繁衍生息吃下“定心丸”。在调研中，我们发现，各地的政府根据自身产业实际需求，有开创性地建立了一些服务方式，在赋能企业发展，推动产业创新方面起到了重要作用。除了注册登记、政策咨询、税务咨询等基础企业服务外，我们认为企业人才招引以及融资服务这两项是企业服务中更重要的工作内容。

1) 人才资源招引服务

人才资源匮乏是限制很多地区科技型中小企业发展的核心问题，尤其是在核心高科技产业中，创新是第一动力，人才是首要资源。全方位引进、培养、留住专项人才是地方提升营商环境的工作重点之一，要充分发挥人才第一资源重要作用，形成人才发展环境与营商环境之间的良性互动。为了吸引人才来地方工作创业，各地政府纷纷出台了人才吸引与落户政策，“以产引才”“靶向引才”等措施屡见不鲜。

昆山生物医药产业园的建设是人才招引与地方产业互相反哺，达到良性循环的典型案例。在昆山生物医药产业基础为零的时候，昆山政府以极大的优惠政策和极高的行动效率吸引到梁子才教授团队来昆山进行小核酸技术落地产业化。从梁子才教授团队开始，昆山着力引进生物医药的高端人才团队，“以人兴产”，带动新兴产业的发展。经过十余年的建设，昆山生物医药产业园成为亚洲最大的核酸基地，拥有一个自主建设的小核酸生物医药创新体系。

2) 企业融资服务

针对中小企业面对的融资困境，近年来上位频频出台政策鼓励金融系统向科技型中小企业提供融资渠道。科技部于2022年印发《关于营造更好环境支持科技型中小企业研发的通知》，号召协同北交所、深交所等证券交易所，建立“金融资本支持企业创新积分制”，为科技型中小企业提供投融资服务。地方也纷纷出台政策响应中央号召，例如，苏州市印发《苏州市中小企业培育扶持政策措施（征求意见稿）》，推动市内贷款成本降低和保险保障力度。从地方具体服务的实施情况来看，除了加大首贷、信用贷支持力度、积极开展产业链供应链金融服务、加大对民营企业债券投资力度等措施外，这里我们特别突出技术产权/知识产权证券化进行融资的企业服务。

科技型中小企业的主要特征是高研发投入、轻实体资产，知识产权和专利虽然能作为质押资产进行投融资，但因为知识产权自身价值的不稳定和交易处置难度导致融资优先级低、风险性大，显著制约了相关企业的可持续发展。为了实现知识产权制度与金融制度的联通，有效解决科技型中小企业融资难的问题，保证企业的长期发展，上海、深圳、温州等地都开始涉及执行以政府基金担保的混合质押模式，成功实现技术产权ABN落地，实现放大贷款信用、批量化贷款的效果。

（三）数字化手段用到位，提升服务效率

习近平总书记在出席亚太经合组织领导人非正式会议时强调：“要构建开放、公平、非歧视的数字营商环境。”随着政府治理中的数字化水平不断提升，以数字赋能营商环境成为当代营商环境提升的重要措施之一，结合地方政府在开展数字化赋能营商环境的实际案例，我们发现云计算、大数据、人工智能等先进技术在提升市场主体退出便捷度、政务服务供给精确性和无感化评估方向起到了至关重要的作用。不仅有效降低企业在经营活动中面对的行政负担，也给政务服务供给的精确性和公平性带来了保障。

通过研究相关案例，我们发现，地方主要以三种方式推动数字赋能。第一，提升对数据价值的认识，加快以数据为导向的营商环境基础设施建设。基于万物互联互通的大数据网络的建立，数字营商环境在搜集海量数据并进行分析处理之后，建立起有针对性的数据分析模型，从而把政府对市场潜力的感性认知转换成理性的数字感知，加大对市场潜力的评估和预判，快人一步地布局未来产业发展，如温州“数据得地”新机制，就是通过建立对企业的数字化综合研判机制，达到“让数据说话，凭数据决策”的高效、公平供地机制。

第二，将政府服务转移至云端，提升政务服务的能效，降低企业进入门槛。建设云端政务服务系统是近两年“放管服”改革的重要组成部分。各地政府都在积极打造一网通办平台、优化不见面审批程序以及开展云上政策宣讲，以精准推送、远程指导、服务评价等服务方式对企业创立和运营过程中的需求与困难进行全流程、全周期的智能化帮扶，有效节约企业办事成本。上海创新开展“四个一”云审批功能，依托“一网通办”线上服务平台，实现企业审批审查全线上完成，是云端政务服务的典型案例。

第三，搭建专项线上服务平台，帮企业切实解决人才招引、投融资以及涉企财产处置等实际问题。小微企业的发展离不开人才引入和投融资渠道的拓宽，然而，很多中小企业受限于企业规模、投融资成本等问题难以开展大规模人才招引和投融资活动，因此，部分政府打造以政府公信力背书的人才招引与融资平台，最大程度减轻企业“用人荒”“融资难”等问题。深圳市首创“政银担”线上批量融资担保平台，以线上化、批量化的方式，帮助小微企业发展。

（四）邀请企业参与营商政策制定，激发企业主体活力

企业家作为企业经营活动的主要负责人，对企业自身的发展需求和困难有着直接的认识，也是营商环境优化的主要对接人。近几年，国家持续鼓励企业家参与涉企政策的制定过程，从自身企业运营的实际情况出发提出相应的意见与建议，从而加大涉企政策的科学性、规范性、协同性，助力营造更高效健全的营商环境。国家发改委印发的《关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的实施意见》提出，要充分听取企业家对涉企政策的意见建议，畅通企业家提出意见诉求的渠道，健全企业家意见处理和反馈机制。

对此，多地出台政策明确需听取企业家意见的政策范围与操作办法。如《北京市企业家参与涉企政策制定机制的实施办法》明确涉企政策主要包含重大改革方案和行业性的发展规划等与产业发展和企业经营切实相关的政策。此外，浙江、江苏等地纷纷出台相关行动方案，鼓励下级政府依托企业家协会，企业家代表库等资源，以集中走访调研或一对一访谈等形式，听取企业家对涉企政策的看法和建议。

在畅通企业家提出意见诉求上，鼓励依托政府门户网站、网上政务平台等信息化平台，拓展企业家提出诉求的渠道和方式。鉴于过去惠企政策与涉企服务措施在透明度、公平性与普及度三个维度上都有提升空间，山西省出台办法以省政府统筹管理，市县政府分级建设的方式，把惠企政策和涉企服务措施全部上云，并开辟专栏供企业家提出建议、表达诉求、反映问题。

为健全企业家意见处理与反馈机制，在推进标准化、规范化的问题处理机制的同时，引入第三方专业团队进行审查，提高服务专业性。面对营商环境优化中参与主体多、多部门协调长、处理机制不规范等问题，天津市河北区聚焦处理机制的标准化与规范化提升，抽调专人处理问题受理分流和跟踪反馈过程，同时组织相关部门定期开展会商圆桌会，集中解决相关问题，在专业性方面则引入专业部门和专家团队，以审批观察员身份介入提升服务专业性。